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存款保险制度“保”的是什么

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3月31日,国务院公布《存款保险条例(国务院令第660号)》,定于5月1日起施行。《条例》规定,在我国境内设立的吸收存款银行金融机构都应参加存款保险
从1993年着手研究算起,存款保险制度酝酿了近22年。在全球的国家和地区中,中国是第114个建立存款保险制度的,这与改革开放以来中国各领域与国际惯例接轨的速度相比,显然慎重得多。这是因为存款保险制度是具有强制性的制度,涉及银行、保险机构、广大储户的利益调整,还涉及对金融在国家经济中所起作用的基本评估。在推进存款保险制度的背后,是对社会财富如何分配使用的判断,以及未来经济发展的布局。以此为切入点,才能就存款保险制度的演进过程、对各方利益的影响和预期目标,得出较完整的清晰结论。
演进中认知市场
建立存款保险制度,才能建立起市场担当存款安全的显性担保人机制。
存款保险制度20多年的酝酿过程,与对市场经济的认知过程相一致。1993年开始研究的背景是,1992年邓小平南巡讲话后,中国进入改革开放加速期,金融领域如何改革开放,是当时重要的研究课目。但当时,市场经济刚刚孵化,政治和经济资源主要掌握在政府手中,还没有选择性地向市场和社会让渡。中国也没有加入世界经济的分工体系,对国际惯例缺乏接轨的迫切性。具体到金融领域,如何放开更是全新课题。商业银行其实是功能有所区分的官办银行,政府实际上是存款的隐性担保人。
政府担保模式能避免银行倒闭却不能保证银行不发生阶段性系统风险。过去,系统性风险主要表现在银行呆坏账居高不下之中,并迫使政府通过分类处置银行资产的方式进行减免,也就是全体纳税人为银行买单。随着经济规模的急剧扩大和金融衍生品市场的发展,银行的风险敞口也在扩大,发生系统性风险的因素越来越多,政府担保已不能适用于金融产品定价和防范新型金融风险的要求。
市场经济需要市场化的金融格局。基于这种认识,近年来政府加快了从银行隐性担保人角色中抽离、打破金融垄断的步伐。基本取消贷款上下限和存款下限的管制就是其中的组成部分,但利率管制的核心部分存款利率上限仍未放开,金融改革只差最后一公里。这最后一公里的弊端在近年越发凸现。一方面,存款利率没有市场化,银行靠吃存贷款利率差即可生存发展,对市场需求缺乏创新意识,大量资金要么沉淀要么错配,据有关调查,规模以下的中小企业90%没有与金融机构发生借贷关系,缺乏资金支持;另一方面,政府为存款利率定价,大量民间资本缺少进入市场与大银行竞争的勇气,使得大量民间资本以民间借贷或炒作房地产市场价格等形式谋利,增加了金融、房地产等市场的动荡性。
这几年温州等一些地方出现的市场风波,要求政府将对银行的隐性担保权和对利率的定价权转让出去。存款保险制度,正是这一转让过程中必经的一道程序。建立存款保险制度,才能建立起市场担当存款安全的显性担保人机制,避免金融体系改革支付金融市场动荡的高昂成本。实际上,这也是划清权力与金融市场边界的重要步骤。
利益账如何计算
能够防范可能出现的风险,使存款保险制度成为下一步金融领域复杂改革的先导者。
建立存款保险制度,在金融市场和资本市场都会产生一定的蝴蝶效应。那么,该怎么算清不同的利益账?
首先,从银行利益角度看,存款保险费用由银行支付。据国际经验和国内机构预计,我国存款保险制度的保险费率可能在0.05%左右。截至2014年末,银行业金融机构存款余额为117.4万亿,以此计算,存款机构将缴纳保费近600亿元。在银行资产中所占比例约为0.05%,而第一个建立存款保险制度的美国,存款保险金规模占总存款的1.4%,第二个建立存款保险制度的印度,占比为0.7%。可见,尽管银行净利润会下降,但不至于产生过大影响。而由于银行缴纳存款保险金与存款准备金有部分重叠,还可能适度降低存款准备金率,以保证银行的正常业务。存款保险费用负担,还可能迫使银行加大发展中间业务,从收费产品的创新中获取新利润。
其次,从储户利益看,因为无需缴付存款保险费,因此不会增加额外成本。《条例》还规定,一旦银行发生兑付问题,存款账户的存款将由存款保险基金管理机构向存款人限额偿付,最高偿付50万元。同一存款人在同一家存款机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在50万元以内的,全额偿付;超出部分,从投保机构清算财产中受偿。根据央行数据,存款在50万以下的账户占全部存款账户的99.70%,因此,一旦银行发生危机,绝大多数储户利益受到保障的程度不亚于政府担当隐性担保人时的水平,这超出了国际平均水平。
第三,从制度初衷看,不是为了给资本市场增加流动性。存款保险制度的建立,目的之一是通过银行间的市场化竞争,减少资金错配率,让实体经济得到更大的金融支持。如果驱使存款大规模流向资本市场,只会带来资本推动的虚拟经济虚假繁荣,而无法缓解实体经济面临的资金困境,这显然与存款保险制度的预期目标不符。存款保险制度高标准的赔付设计,也证明存款搬家不是建立存款保险制度的目的。国际经验是按人均GDP水平的2-5倍设定最高赔付标准,根据中国的实际情况,赔付设计显然是选择了高线。
存款保险制度是风险转移机制。能够防范可能出现的风险,使存款保险制度成为下一步金融领域复杂改革的先导者。而所涉及的层面,远比存款安全担保人的转移深远得多。
存款保险制度要保四个方面
把假设性命题转为制度准备,表明存款保险制度除了保银行安全外,还要保三个方面。
从直接意义看,存款保险制度转移风险,要保的当然是银行运营的稳定性,防止出现银行破产扰乱金融秩序,令储户利益受损。但实际上,银行破产只是一个基于银行充分竞争前提的假设性命题。把假设性命题转为制度准备,表明存款保险制度除了保银行安全外,还要保三个方面。
一是要保存款利率上限管制取消。建立存款保险制度是彻底放开存款利率、走完最后一公里的前提。银行间能否出现良性竞争态势,关键看存款利率而不是贷款利率。除国家指定的定向宽松领域外,其他领域的贷款都在一定程度上受到市场自发秩序的限制,贷款项目的可行性、回报率、回报周期等,就是市场配置资源的途径。存款利率则缺乏市场用脚投票的机制,只有通过存款保险制度明确了风险转移路径,银行才可能在存款上进行市场竞争。可以预期,在建立存款保险制度后,取消存款利率上限管制已为期不远。
二是要保破除金融垄断的态势。取消利率管制,意味着银行获得了更多的自主性权利,能放开手脚投入市场竞争。可以说,建立存款保险制度是取消利率管制的先手,也是更大范围的金融领域市场化改革的先手。只有破除了金融垄断的态势,银行才可能具备更强烈的市场意识和创新意识,对市场需求予以更及时的回应。
三是要保社会资本准入的宽松度。存款保险制度适用于所有资本组成的金融机构。过去,民营资本组建的小银行缺乏与国有商业银行竞争的能力和勇气,关键问题是他们缺少存款安全的担保人。在银行存款有了市场化的显性担保人后,小银行的安全阀值提到了最高值。这有助于吸引更多社会资本进入,成为国有商业银行的良性竞争者。
可以说,存款保险制度有多重蝴蝶效应,也正是这种复合性,存款保险制度的建立在有的方面容易实现预期目标,在有的方面则可能要出现波折。因此,在看到存款保险制度带来的改革红利的同时,也需要预判风险因素,提早准备。
达到预期目标需处理好三个关系
建立存款保险制度,既意味着取消利率管制准备阶段的结束,也应是新的金融改革进程的开始。
建立存款保险制度给金融全面深化改革注入了增量动能,而从实现预期目标的角度看,还需要处理好三个方面的关系。
其一,是存款保险制度与金融领域改革的关系。建立存款保险制度后,取消利率管制已势在必行,但取消利率管制并不必然激发出金融机构自我改革的热情。基于既有利润模式,银行仍能通过吃息差和存量中间业务生存发展,而无须冒改革风险。2014年商业银行累计实现净利润1.55万亿元,同比增长9.65%,其中存贷款利息净收入占营业净收入的48%,中间业务手续费及佣金收入占20%。这两项收入来源足以让银行保持固守姿态。存款保险制度和取消利率管制,不一定能激发出改革动力,却不能排除合谋制订浮动利率的可能。因此,让存款保险制度真正起到推动金融领域改革的作用,还需进一步引入改革能量。
其二,是存款保险制度与建立协调统一的金融环境的关系。如果存款保险制度和取消利率管制确实产生了刺激银行间竞争的效果,将首先表现在银行同业市场的竞争上。如何评估同业竞争中出现的金融创新风险度,法律制度能否跟上,将对金融环境形成考验。此外,近年来,中国构建多层次金融格局的步伐明显加快。离岸人民币业务持续扩张,自由贸易区里的金融试点方兴未艾,也在试验着统一金融环境的能力。尽管金融领域的开放和试点难以一刀切评价,所涉及的金融机构也不全是存款型机构,但从建设协调统一的金融环境出发,以存款保险制度为新起点,使存款型金融机构尽量与国际惯例全面接轨,为下一步开放做好准备,也是重要的研究课题。
其三,是存款保险制度与储户利益的关系。尽管存款保险制度有稳妥、温和的改革特征,但毕竟会使银行利润有所减少。在利润压力下,银行有可能产生将存款保险负担转嫁给储户的冲动。按央行发布的《2014年支付体系运行情况报告》,不算大量存折账户,光具有存款功能的借记卡就达到了44.81亿张,人均持有借记卡3.3张。只要收费项目标准稍微调整,即可弥补利润减少的缺口。如何防止转嫁成本的可能,需要可操作性强的细则。
从根本上看,处理好与存款保险制度相关的各层面关系,既要求政府保持推动金融改革的定力,还要求市场逐步发挥应有作用。因此,建立存款保险制度,既意味着取消利率管制准备阶段的结束,也应是新的金融改革进程的开始。
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